“百日计划”如何描绘中美经贸路线图?

  
分析指出,中美贸易问题的长期性、特朗普政府内部对贸易态度的不一致性加上美国贸易团队尚未完全到位带来的不确定性,使得“中美贸易战”余忧未消;如果发生贸易战,短期看中国遭受的损失可能会超过美国,但如果中国能够借机加快经济改革,将中国经济由出口导向转向投资消费导向,贸易战可能会让中国从中受益
【财新网】(实习记者 田佳玮)特朗普就任美国总统将满百天,向选民许下的竞选承诺正在一一兑现。在备受关注的对中国贸易政策方面,他在竞选时多次扬言要将中国定义为“汇率操纵国”,并警告中国若不减少贸易顺差,美国将出台惩罚措施。这些言论一度引发外界对未来中美贸易环境的悲观猜测。
不过,近来情况似乎出现了转机。美国财政部4月14日公布的主要贸易伙伴外汇政策报告未将任何国家定为“汇率操纵国”,“习特会”后的中美贸易“百日计划”更是释放出积极信号,也成为接下来备受关注的焦点。中国驻美国大使崔天凯24日表示,中美“百日计划”是一个良好的开始,但“我们不指望一百天解决所有事情。”
“百日计划”谈什么、怎么谈、是否会有成效?中美贸易未来走向何方?近日,财新记者采访了多位中外相关学者和官员,试图勾勒出中美贸易未来百日乃至千日的图景。
中国的“战术胜利”
4月6日至7日,中美两国元首在美国佛罗里达州海湖庄园举行会晤,双方同意建立新的对话合作机制,并开展为期一百天的贸易谈判计划。“百日计划”被认为是此次会晤的最大成果之一,美方的最大诉求是增加对华出口,减少对华贸易逆差。美国财政部长史蒂文·努钦(Steven Mnuchin)在会晤后表示,中美两国有共同的经济利益,中国在许多领域非常希望与美国合作。
布鲁金斯学会高级研究员、美国财政部前驻中国经济金融特使、前世行驻中国首席代表杜大伟(David Dollar)向财新记者表示,海湖庄园的会晤成果是中国取得的一项战术胜利(a tactical win)。“特朗普在美国大选前后对中国的言词充满火药味,现在则对中国表现出友好和尊重。”
美国企业研究所研究员、中国经济问题专家史剑道(Derek Scissors)对财新记者分析,“百日计划”可避免中美在最近几个月产生冲突,给双方可能达成的协议留出时间。
“中美双方存在机会达成协议,解决关系到双方经济和商业共同利益的关键议题,包括市场准入、投资机会,以及对知识产权更好的保护。”康奈尔大学教授、 国际货币基金组织中国部的前主管埃斯瓦尔·S·普拉萨德(Eswar S. Prasad)对财新记者表示。
“美国方面将由财长努钦和商务部长罗斯牵头,中国方面则由副总理汪洋负责。”杜大伟认为,这些官员和他们的团队能够迅速行动,并尝试就“百日计划”达成一致。
外界担心,由于特朗普提名的美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)还未获得确认,尚未到位的贸易团队可能会影响 “百日计划”的谈判进程。史剑道表示,如果获得提名确认,莱特希泽将成为处理中美贸易关系最重要的经济官员。商务部长罗斯也会参与,但他有更广泛的责任要承担。当然,重要议题最终还是由特朗普拍板。
不过,海湖会晤后不到两周,当地时间4月20日,特朗普在白宫签署总统备忘录,要求商务部优先调查钢铁进口是否威胁美国国家安全。而就在会晤前几天,特朗普也签署了两份行政令,一份要求商务部和美国贸易代表办公室评估美国贸易逆差的成因,更严格执行反倾销法律,防止外国企业以不公平价格在美国销售商品。另一个命令旨在完善经济处罚,结束美国向许多外国进口商品课征双反税时出现的拒绝支付和支付额不足情况。这三个指令虽未明说,但外界分析,其用意都“剑指”中国。
“在处理双边贸易关系时,美国商务部态度更加强硬,财政部则更开放,使用更具有建设性的方式。”普拉萨德指出,美国政府的贸易立场可能会受到美国国内政策议程的影响,若国内议程没有大的进展,美国在贸易上的态度可能更加强硬。史剑道分析,现在美国的贸易政策还没有成型,在许多重要官员就职之前,美国很难执行任何增加进口的计划。
出价与要价
“百日计划”的细节目前尚未公布。对外经贸大学WTO研究院院长屠新泉向财新记者表示,“双方谈判的方向应是进一步扩大各自的开放,增加对对方的出口,而不是限制来自对方的进口。”
中美之间就贸易问题已经讨价还价多年。这次中国的“出价”和“要价”分别可能是什么?
“中国的出价包括农产品和金融服务的扩大开放。当然如果美国能够放松一部分出口管制的话,高技术产品的进口也会增加。”至于中国的“要价”,屠新泉认为,可以从工程服务和对美投资两个方面入手。“美国要搞基础设施建设,我们也可以参与一部分。”
1929到1933年美国经济大萧条时期,为摆脱经济不景气、供求失调、失业率居高不下等问题,时任总统罗斯福签署了《购买美国产品法》(Buy American Act),要求联邦政府在除一些特殊情况外,要优先购买本国商品。屠新泉分析,美国联邦政府严格执行《购买美国产品法》,且中国没有参加政府采购协议,要想进入这个市场非常难。但美国地方政府对这个问题相对比较宽松,中国已经有企业进入波士顿、洛杉矶地铁工程。
“另外我们可以到美国投资,在美国当地生产,这样对美国来说可能没有那么敏感。对美国投资的同时,也可以带动一部分中国的出口。 ” 屠新泉说。
北京大学国家发展研究院院长姚洋对财新记者表示,中美双方可以拿出一些切实可行的办法,让双边都得益,首当其冲的就是应当恢复关于《双边投资协定》(BIT)的谈判。
2008年,中美双边投资协定谈判正式启动。2013年7月,双方同意以“准入前国民待遇加负面清单”模式进入实质性谈判。此后,双方推进各项工作,基本完成了文本谈判的工作目标,并在2015年6月举行的第19轮谈判中交换了负面清单出价。
姚洋还建议,中国应该加大从美国进口商品,短期内可到美国采购,长远来看,要和美国谈一个自由贸易协定。自由贸易协定对中美双方的企业都是利好。对中国来说,有助于促进国内经济转型,提高国内消费。对美国来说,可以降低美国商品出口到中国时需要交纳的高关税。
普拉萨德认为,中美两国目前可以多关注一些互惠的领域,比如市场准入、双向投资机会、知识产权和抵制气候变化,这样谈判结果会更富有成效。
商务部国际贸易经济合作研究院对外贸易研究所所长李健认为,未来中美两国在农业、制造业、服务业和基础设施建设领域有着广阔而现实的合作空间,其中基础设施建设是合作的重点。
他指出,比如美国基础设施已不适应当前经济发展需要,美国的火车比中国普通列车速度慢,很多公路年久失修。中国铁路、公路、基础设施建设等方面能力很强,钢铁产能富余。中美可在基础设施建设方面加强合作,形成优势互补共同发展。
摩根士丹利前亚洲主席、耶鲁大学管理学院高级研究员史蒂芬·罗奇(Stephen Roach)对财新记者表示,美国存在多边贸易问题,对101个国家存在贸易逆差,这反映出美国国内的储蓄不足。比起贸易赤字,美国更应当担心本国储蓄赤字,这是美国贸易失衡的根源。如果不解决储蓄失衡问题,即使切断了与中国的贸易,美国和中国的贸易逆差也只是分流到其他生产成本更高的国家手中,这样的话,美国中产消费者将承担更多税负。
杜大伟分析,中国希望美国减少对高端电子产品出口的限制、希望被当做是市场经济国家。不过,双方政府就这些议题已经谈论很久了,今年不可能有任何重大突破。“美国把更多的精力放在具体的成果上,希望中国能够在金融领域投资及牛肉出口方面提供更加开放的市场,增加美国对中国的出口,减少双边贸易不平衡。”
孰胜孰负
中美贸易问题的长期性、特朗普政府内部对贸易态度的不一致性加上美国贸易团队尚未完全到位带来的不确定性,使得 “中美贸易战”余忧未消,那么,究竟什么是贸易战,未来中美贸易战的可能性又有多大?
“通常情况下,随着两国经济的增长,双边的进口量都呈增长趋势,如果贸易限制行为严重到导致贸易缩减的程度,就称之为贸易战。” 杜大伟认为,贸易战意味着大规模的、全面的、导致双边进口减少的贸易保护措施。
伦敦政治经济学院教授安马可·奥塔维亚诺(Gianmarco Ottaviano)对财新记者分析,贸易战从来没有解决过国家之间的贸易摩擦,但是提供了如何更有效地应对贸易摩擦的经验。“大国从贸易战中有损无益,21世纪保护主义做法比以往任何时候都更有可能导致两败俱伤。”
他认为,一个大国可以使用单方面的贸易保护主义政策来改善贸易条件、吸引国外投资或将市场份额、利润和就业从外国转移到国内公司,但这些政策都只有在其他大国不报复的情况下才有效,而要让外国在受到直接损失的情况下不报复是不可能的。“在过去,外国卖方与国内买方、国内生产商之间的联系是直接的,全球价值链时代,这些鲜明的区别被模糊了。例如,外国卖方可能是国内生产商的外国子公司,国内生产商可能是外国卖方的总部。”
“如果爆发贸易战,在中国的美国跨国企业将会受到严重打击。” 普拉萨德称,中国可能采取的报复手段包括限制美国跨国企业的中国市场扩展及投资机会,以及干扰依赖于中国制造的美国企业供应链等。
“如果发生贸易战,考虑到中国对美国贸易顺差很大,短期来说中国遭受的损失可能会超过美国,但如果中国能够借机加快经济改革,将中国经济由出口导向转向投资消费导向,贸易战可能会让中国从中受益。”杜大伟分析。
“但很难看的出来美国如何从贸易战中受益。它可以在特定行业创造一些就业机会,但同时会破坏其他行业的工作(通常是绩效更好、工资更高的工作)。”杜大伟认为,美国的主要问题是需要提高经济增长速度,这就需要更多的基建支出、更多的技术性移民、更好的教育制度和更小的财政赤字。
美国总统在贸易政策方面有很大的裁量权,特朗普能够单方面地对从中国进口的所有商品征收高关税。但杜大伟认为,考虑到会对美国公司和工人造成伤害,特朗普不太可能使用这个特权。
“另一个原因是中国可能会反击(retaliate)。”杜大伟分析,如果美国的措施很小,中国的报复可能很小,也许针对某些具体的产品,如飞机或大豆,中国可以从其他国家进口这些产品。如果美国动作很大,中国也会采取大的措施进行报复。
屠新泉表示,考虑到美国国内要求进行贸易保护的行业和企业,未来中美之间的贸易摩擦可能还会存在。“但只要还是在基本的规则范围内,中国就不会有太激烈的反应。”
杜大伟同样认为,较为极端的贸易战不会发生,但未来中美之间的“贸易冲突”(trade skirmish)的确会存在。“美国可能针对具体行业采取一些适度的保护主义措施,中国会有相应的反制。两国之间的贸易将会放缓,但不会减少。
史剑道向财新记者表示,“现在中美之间已经有贸易摩擦,举例来说在知识产权上,未来可能会有更多的贸易摩擦。如果美国对从中国进口的工业产品征税,中国也会对从美国进口的两三种产品增税。但两国之间大规模的贸易和投资状况整体上还是不会改变。”
应该怎样解决可能出现的贸易摩擦?清华大学法学院教授杨国华向财新记者表示,解决中美贸易问题还需要诉诸法律手段,通过WTO诉讼解决机制是一个利大于弊的方法。
首先是彻底性。杨国华认为,诉讼的方式是解决中美贸易纠纷的根本办法,如果中国胜诉了,美国将执行裁决,取消对中国的限制措施,这个胜利是彻底的,且有过很多先例。第二是成本低。相对贸易报复两败俱伤的结果,诉讼方式付出的代价较低。
(财新记者 王臻 对此文亦有贡献)
 
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