中美贸易摩擦与扩大开放相激荡——访对外经贸大学中国WTO研究院院长屠新泉

  中美贸易摩擦与扩大开放相激荡——访对外经贸大学中国WTO研究院院长屠新泉 来源于 财新《中国改革》 2018年第3期 出版日期 2018年05月01日 现在对外开放越来越多地和体制改革结合在一起,不再只是开放的问题,而更多是国内规制措施的协调与合作,是营商环境问题 2018年4月6日,美国纽约证券交易所。对中美贸易摩擦升级的担忧弥漫华尔街,美股再度走低。 财新《中国改革》2018年第3期 出版日期 2018-05-01 七问人民币汇率 国企国资改革突破口何在 超大城市功能失衡根源 乡村振兴的四大基石 从资管新规看金融乱象的法律治理 相关报道 白宫前官员科恩:互相零关税是最理想的中美贸易未来 美商务部长称中美贸易谈判立场仍“相距甚远” 新加坡银行:美中期选举前中美贸易嘴战或升级 中美贸易战,硅谷受伤但不绝望 美前贸易官员:中国在中美贸易磋商中占上风 亚行行长:将继续对中国贷款 担忧中美贸易争端升级 美贸易代表团来华 中美贸易谈判启动 中美贸易谈判启动|彭博盘前简报 美商务部长罗斯:中美贸易谈判尚存希望 美财长:对中美贸易对话持“谨慎乐观” 文 | 张兰太 财新记者   自今年3月以来,美国先后公布“232”“301”调查的结果,决定对从中国等多个国家进口的钢铁和铝产品分别征收25%和10%的关税,并拟对价值500亿美元的进口中国商品征收25%的关税,中国政府随后分别采取了对应的反制措施,中美贸易摩擦轮番升级,引发国内外担忧。   而在4月初的博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上,中国国家主席习近平发表重要演讲,提出了大幅度放宽市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护、主动扩大进口等四方面扩大开放的重大举措。中国新一轮对外开放呼之欲出。   中美贸易摩擦前景如何?中国开放之路未来怎么走?为此,财新记者近期专访了对外经贸大学中国WTO研究院院长屠新泉教授。   中美贸易冲突根源在美   应通过谈判解决两国分歧   财新记者:如何认识近期的中美贸易摩擦?美国对中国贸易逆差大的根源是什么?这一问题能通过加征关税的办法解决吗?   屠新泉:近期的中美贸易摩擦,最主要的原因还是特朗普,否则中美即使有贸易摩擦,也不会如此戏剧化。他本人对贸易的消极看法是很罕见的。   世贸组织前总干事拉米说,特朗普还是18世纪、19世纪的想法,他认为一个国家出口就赚便宜了,进口就吃亏了,这种逻辑非常古老,跟现在全球化尤其是资本流动这么大的形势很不相称。   特朗普为什么这么热衷于贸易保护?这可能跟他的房地产行业背景是有很大关系的。房地产行业几乎没有什么国际化,加上特朗普对这些比较宏观的经济问题也不太懂。当然,他对贸易的看法可能和他跟基建行业或者钢铁行业关系比较密切有关。他总接触这些行业的人,而这些在上世纪70年代就已经成为夕阳工业的行业一天到晚抱怨贸易的冲击、进口的冲击,特朗普逐渐形成了对贸易极其消极或错误的看法。   美国的贸易逆差不是个新问题,上世纪70年代就开始了,美国政府对这个问题也不是没有重视过。   整个90年代美国贸易逆差增长特别快,美国国会2002年专门组织过一个委员会,研究美国的贸易逆差问题,分析它对美国的影响及其对策等,但实际上得出的结论也是莫衷一是。   这个委员会是两党共同组成,共和党更多地强调宏观经济因素,就是现在斯蒂芬·罗奇这一派的看法,或者说主流经济学家的看法——贸易逆差本来就是储蓄和投资的差额问题,美国储蓄率不够、投资太多、消费太多,就必然有逆差,这是宏观经济学的解释;另外一个解释就是美元的国际支付货币地位,使得美国有能力去承受这么大的逆差,最主要的原因是这两个。   如果分析更具体一点的因素,比如产业竞争力、汇率政策,当然还有一个很重要的原因或者说美国政府经常强调的原因,就是其他国家不公平的做法,如市场不开放、政府补贴等。其实,历史已经证明了,这些都不是关键问题,归根结底还是美国宏观经济的问题,跟其他国家的贸易壁垒都没有关系。一个最简单的例子就是中国。   中国加入WTO(世界贸易组织),从任何角度来看都是一次极大的开放,中国关税水平大幅降低,也取消了各种各样的非关税壁垒,结果却是中国对美国顺差越来越大。汇率也一样,人民币汇率从2005年开始升值,至今升了约30%,结果是美国对中国逆差越来越大,可见不是中国的问题,而是美国自己的问题。   美国的贸易逆差和其宏观经济的关系,就是经济越好、逆差越大,为什么?就是国内需求越大,所以进口就越多,美国国内需求只能靠外国供给来满足,自然就逆差越来越大,这是一个必然的结果。从产业的角度来看,因为美国的劳动力等各方面成本提高,比较优势从制造业向服务业转移;产业结构也是一个很重要的问题,因为美国经济的80%是服务业,比较优势在服务业,问题是服务业很难产生顺差,或者说产生不了那么大的顺差,金融业占美国经济那么大比重,但是金融业的出口能有多少?服务的可出口性或者可贸易性还是比较低的,很多没有办法直接出口,当然可以对外投资,但对外投资反映不到贸易顺差上。   财新记者:近来楼继伟和易纲都提到,中美贸易逆差不能只看货物贸易,还要看服务贸易。   屠新泉:中美服务贸易总量还是比较少,中国对美国服务贸易逆差500亿美元左右,跟货物贸易相比还是少很多,关键是服务的可贸易性比较差,美国的优势无法转化成贸易顺差,货物贸易的逆差却直接就反映出来了。美国的制造业尤其是消费品制造业不行,美国人储蓄率那么低、消费那么高,要满足国内的需求,只能靠进口,从供需的角度看也是这样一个结果。   从这个角度来看,美国的贸易逆差是无解的,永远都解决不了,通过提高关税等措施也没有用。   美国历史上对日本也采取过贸易保护措施,它对日本的贸易战打了很多年,上世纪七八十年代尤为突出,甚至最早从50年代起,美国就开始限制日本的纺织品,然后是钢铁,再然后是造船,再然后是半导体、汽车等一系列产品,美国对日本实施过各种各样的限制,但是结果日本对美国仍然有巨额的贸易顺差。这说明什么问题?一方面是美国本身的宏观经济必然有逆差,另一方面是美国的产业结构,它对有的国家只能有逆差,因为制造业竞争力不行,然后服务业转化不成出口,自然就有逆差。   所以,美国宏观上必然有贸易逆差,但是它对哪个国家产生逆差,就是比较优势的问题。另一方面,美国的贸易伙伴之间也有比较优势的差异及其变化,比如以前日本对美国的贸易逆差占美国的65%,现在中国占50%,原因就是东亚生产网络的转移,即所谓“雁行模式”,日本原来那些加工组装的行业都转到了中国,然后中国进口中间品再向美国出口,这就是价值链的问题。全球价值链也是一个很重要的解释,但是,全球价值链并不是解释美国贸易逆差本身的问题,而是解释逆差从哪儿来的问题。美国现在要采取关税等贸易保护措施,即使中国没有采取反制措施,也是没用的。   财新记者:现在中国采取了相应反制措施,中美贸易战真的打起来的话,对中国会有多大的影响?   屠新泉:这个问题需要具体分析。美国市场当然是中国很大的出口市场,超过5000亿美元,但是,我们也知道,中国经济对出口的依赖已经小了很多,贸易顺差占GDP的比重,出口占GDP的比重,都下降了很多,所以,中美贸易战的影响到底有多大,得看贸易战的规模到底有多大。以现在的460多亿美元来看,影响应该还好,一方面,25%的关税不算太高,大部分企业是可以消化的,比如美国的零售商可以提价,中国的出口商可以降价,基本上就把这部分关税给消化了。美国过去对中国搞了那么多次反倾销、反补贴,税率比这高多了,反倾销税率平均60%,高的有300%。300%出口肯定出不去了,但60%还是有很多企业可以出口的,它们可以通过各种各样的方式,比如定价的调整,等等。这是因为很多都是公司内部贸易,价格由企业自己说了算,美国要加关税,企业降低合同价格就行了,这就是转移定价。跨国公司内部转移定价,价格都是可以调的,全球价值链就是跨国公司的内部链条。所以,25%的关税至少对很多行业来说是可以规避掉的,当然有的企业还是会受影响。这取决于这种产品的可替代性,还取决于国内对这种产品的需求弹性,价格波动对它的需求有多大影响,所以,我们计算中美贸易战在宏观上的影响没有多大意义,这需要各个企业“八仙过海,各显神通”,去绕开贸易壁垒、消化关税。我的总体判断是,如果贸易战规模仅仅局限于现有的不到500亿美元,影响不大,对中国宏观经济不会产生什么影响。   财新记者:中美过去发生过几次比较大的贸易摩擦,是如何解决的?   屠新泉:这要看怎么去定义贸易摩擦了。中国加入WTO之前,中美主要的贸易摩擦是在知识产权问题上,有过几次险些打贸易战,但最后也都是谈判解决。结果就是中国做出了承诺,要完善知识产权保护制度,加强知识产权保护执法,等等。   中国加入WTO之后,中美也有过几次贸易争端。向WTO状告中国最多的是美国,中国向WTO状告的也只有美国和欧盟。中国向WTO状告美国,主要是因为美国对中国的反倾销、反补贴,而且中国都胜诉了,但是美国拒不执行。当然,现在还有市场经济地位问题,也是正在争议过程中。美国状告中国,涉及面更广一些,比如稀土出口,还有电子支付、银联的案子,还有中国对美国的反倾销,还有补贴,等等。总的来说,美国状告中国的这些案子都和解了,中国作出了一些调整,最终都解决了。总之,中国败诉的,中国基本上都作了调整。有的案子还在磋商过程中,中国自己就作了调整和让步。   财新记者:这次美方发起的贸易摩擦,前景如何?这次的贸易争端靠WTO机制能解决吗?   屠新泉:这次的性质就和过去几次不一样了。“301”调查是美国的一个单边主义措施,它是在WTO之外的,不是WTO授权的,所以情况就要复杂一些。从法律的角度来看,“301”调查肯定是明显违反WTO规则的。但是,靠WTO可能解决不了。WTO主要是解决法律上的争议,双方对这个问题理解不一样,然后找WTO的专家来分析一下,更多的是解决技术性的问题。市场经济地位问题,靠WTO也解决不了。   那么,怎么解决?还是得靠双边谈判。“232”调查是以国家安全为由发起的,倒是可以讨论一下。围绕“国家安全”的争议,交到WTO也不好,这是政治性问题,不是法律问题,WTO当然可以作出裁决,但这个裁决很可能反而是不利的。有的成员可能会觉得这样限制了它们的权利,当然也看专家组怎么解释。WTO成员此前都不援引这个“国家安全例外”,大家其实保持了一个默契,不是说这一例外不能用,而是它可以是非常宽泛的,谁都可以用。正因为谁都可以用,所以大家才不用,因为用起来就乱套了。钢铁和铝产品能叫国家安全吗?特朗普说经济安全就是国家安全,那就没有边界了。现在的美国,有的时候是一种弱者心态,这个吃亏了,那个吃亏了,有的时候又是一种强盗心态,就是要敲打你,想让你屈服,特别矛盾,所以,现在美国确实很不好打交道,对世界来说也不是好事。   从目前来看,中美双方是你来我往,处在一个舆论战的阶段或者说相互示威的阶段,都显示出了强硬的姿态。但是,最终要解决,还是得靠双方谈判,可能还得依靠高层介入,以化解或者至少是冷却这个问题。从长远来看,中美之间的竞争可能会持续相当长的时间。中美要最终让彼此接受对方,建立新型大国关系,可能还需要一段时间。尤其是美国对中国的发展模式和国际地位接受起来,还是需要比较长的心理调适期。   财新记者:习近平主席在博鳌亚洲论坛演讲中提出的一些开放措施会有助于解决现在的中美贸易分歧吗?   屠新泉:是会有帮助的。虽然我们说中国扩大开放措施与美国无关,但是,从时间顺序上来看,这是在美国挑起贸易摩擦之后。从特朗普的角度来看,他就可以解释,说他对中国施加了压力,然后中国做出了调整。他可以跟选民说这是他的功劳,至少从政治上来看特朗普就可以在国内得分了,这样的话,至少特朗普心里会满足一点,也许他还没有完全满足,但至少这是他的一个“成绩”。在此基础上,中美可以展开更深入的谈判,或者说美方可以提出更具体的要求,然后中美再开始谈。   中国履行入世承诺成绩显著   知识产权保护有待加强   财新记者:前段时间,围绕中国有没有全面履行入世承诺的问题有一些争论,你对此怎么看?   屠新泉:我个人对中国履行入世承诺,评价还是比较高的,至少80分吧。现在的一个问题是,很多对中国的指责或不满事实上超出了WTO的范围或者中国的入世承诺,是用理念或意识形态来曲解规则。   中国入世承诺无非也就几个方面:一是降低关税。很多人觉得中国贸易壁垒高、关税高,其实我们的平均关税只有不到10%,这叫约束关税;而印度是48.5%,巴西是31.8%,阿根廷是31.5%,韩国是16.5%,他们都比中国高。按商务部现在公布的数据,中国加权平均实施关税是4.4%,很低,可以说这是一个没有保护意义的关税。从贸易保护的角度来说,25%的关税都能规避,4.4%有什么用?当然,这是平均关税,我们还是有一些高关税的。特朗普说中国汽车关税是25%,他怎么不说美国对进口皮卡车的关税也是25%?皮卡车占美国汽车市场的30%。他不能光说美国2.5%的汽车关税,那只是一部分。还有农产品,韩国平均关税是57.9%,中国只有15.3%。所以,至少从关税角度来说,中国没有任何问题。   另外就是服务业,服务业开放要复杂得多。实际上,服务业对WTO来说也是个新问题。1995年WTO成立时,才有了《服务贸易总协定》。《服务贸易总协定》当时的说法叫维持现状,意思就是,各个国家在《服务贸易总协定》上作的承诺水平就是当时的开放水平,当时服务业开放到什么水平就约束在这个水平。中国加入WTO的时候,承诺的实际上应该超出了当时我们的开放水平,因为中国新加入WTO要付出更高的代价。从这个角度来看,中国当时是扩大了服务业的开放,而且我们涉及的服务贸易部门也远远超过印度、巴西、阿根廷、南非。所以,至少纸面承诺我们肯定是很高的。其次就是实施水平。这是个很复杂的事情,跟关税是一样的,中国的关税降到10%,可是,我们没有承诺一定要多进口多少,进口到底有没有增长,这叫实际开放水平。服务业也一样,中国承诺开放了,比如银行业开放,但是实际开放多少,由很多其他因素决定,一个是市场因素,即中国的老百姓和企业需不需要外资提供的服务;另外一点就是,《服务贸易总协定》只解决了准入的问题,准入以后国内的行业监管仍然存在,WTO管不了国内措施,它没有相应的规则,因为各个行业情况也很复杂。   WTO现在说要讨论国内措施,但是还没有说怎么制定这个规则。这就意味着,政府部门确实有自由裁量权。在这个过程中,我不否认中国有自己的问题。中国可能确实在有些领域出于各种各样因素的考虑,在限制外国服务业企业进入中国市场,但是,这不违反WTO规则,这是两码事。再就是一些规则、制度,比如知识产权保护,中国没有遵循、执行对WTO的承诺吗?也不是。我们按照WTO的TRIPS协定修改了所有的法律,交给所有WTO成员审议,都没有问题。那就是执行的问题,而在执行上,很多时候不是中央不想干,而是地方执行有问题。   执行问题有各种各样的原因。有的地方可能觉得保护知识产权不重要,侵犯外国知识产权跟它没有多大关系。地方上的一个企业剽窃了外国的知识产权,对地方政府来说,这是个重要的事情吗?但是,对中央政府来说,这是个国际义务。所以说,这是一个政府在优先次序上的问题,对地方政府来说,知识产权保护肯定没有那么重要,现在环境保护也比知识产权保护重要。执行的问题在所有国家都存在。   从这个角度来看,至少总体上中国还是很好地遵守了入世承诺的。当然,具体个别的问题有没有?那就让WTO去裁定,我输了我认。凭什么说中国不遵守WTO规则?哪个国家没有被告过?美国被告138次,美国拒不执行6次,被人提交到WTO授权报复。中国一次都没有。   财新记者:那么,中国未来如何加强知识产权保护?重新组建的国家知识产权局需要做哪些工作呢?   屠新泉:我刚才说了,知识产权保护就是执行的问题。执行方面的问题,更多的应该是加大投入,比如说增加编制、增加预算,这是最现实的一个解决途径。这可能涉及政府的编制、预算等各个方面。现在既然政府这么重视,资源的投入肯定是第一方面。第二,应该加强知识产权行政复议和司法复议的力度。对于知识产权执法机构,如果有不满意,可以要求复议;对于执法过程中存在的不足,可以提出意见,由复议机构对执法部门施加更大的压力,这个机构应该是独立的,比如由地方人大设立一个独立的复议机构。这样,通过对相关行政执法行为去复议,而不是仅仅对知识产权侵权行为开展审查,会对政府的执法部门造成更大的压力,让他们更好地去执行自己的义务,从这个角度去加强执法力度,而不仅是惩罚那些个体的侵犯知识产权的人,这个工作当然要做,但是更多的应该是加大对执法者的监督。   财新记者:美国批评中国存在强制技术转让,许多人不明就里,你能介绍一下吗?   屠新泉:美方所指的强制技术转让,主要就是指外资企业到中国来投资,然后政府的审批部门,或者国内的企业和合作伙伴,要求外方向中方转让技术,转让给中国的合资方。这种情况在实践中可能是存在的。但是,第一,中国政府的法律、法规、政策里没有这一条,从来没有说外资企业进入中国,必须向中国转让技术;第二,WTO的知识产权协定,没有强制技术转让这个概念,因为强制技术转让这个问题实际上是个投资措施,是和投资捆绑在一起,而这个事情不归WTO管,也不归知识产权协定管;第三,中国入世时在工作组报告书里确实有那么一条,中国政府承诺不实施强制技术转让,技术转让由企业根据商业决定考虑。但是,这一条是中国的WTO plus,WTO没有这个要求,对其他所有成员都没有这条要求,但中国自己做了这个承诺。这个承诺应该说也有法律效力,但法律效力比较弱。中国在入世承诺里有不少条款都存在类似的问题,就是它们没有国际法依据,也没有国内法的依据,执行上有难度。所以,如果存在强制技术转让,我们在道理上不能说中国完全做得对,但是从法律上来看很难证明中国做得错。同时,也不排除有一些外资企业为了进入中国市场,自愿转让技术,另外一些外企被迫加入进来,有的外企不愿意或者在竞争中输了,心有不满,就说中国政府强制要求技术转让。这种情况可能也是存在的。其实,“以技术换市场”是一种企业竞争手段。所以,这不一定是政府授意的,当然更不是政府的政策。   财新记者:中国对外开放经历了从“引进来”到“走出去”的过程,但随着越来越多的中国企业对外投资,一些国家却以国家安全等理由阻挠甚至禁止。政府如何有效维护中企的海外投资合法利益?   屠新泉:对外投资目前是没有统一的国际规则的。中国跟美国、欧盟的双边投资协定都在谈判,还没有正式形成。所以,这还是各个国家国内法的问题,很难约束,我们可以抗议,但是他们没有国际义务。所以,可能还是得制定国际规则,不然永远说不清楚,没有对错。你不能单凭所谓的自由开放这种理念去说它对错,这些事情都有个程度问题。这个问题真的要解决,只能按规则办事,还是得靠加快双边投资协定谈判来确定相关规则。不管是中国的角度还是美国的角度,都可以援引国家安全的理由,但是应该遵守一套规则,这需要大家讨论,形成一个基本的共识,就是国家安全的边界到底在哪儿。不过,要形成多边的国际投资规则,目前还不现实。   财新记者:中国在完善市场经济体制方面还有哪些工作要做?   屠新泉:最主要的就是国有企业问题,就是通过国企改革,让它们成为市场上公平竞争的主体。国有企业毕竟是政府的企业,中国存在这么大量的国有企业,而且还参与到一些市场竞争性行业,政府的干预、参与是无法避免的,那么自然也会影响到市场竞争环境,存在公平性问题。   这个问题是中国市场经济改革的最大问题,但也是个非常难的问题,可能还是需要更长时间来解决。   对外开放落地靠国内改革   国际规制合作成大势所趋   财新记者:对于习近平主席在博鳌的演讲,你怎么看?   屠新泉:习近平主席在博鳌提出四方面扩大开放的措施后,强调要尽快落地、“宜早不宜迟”,我觉得这一点特别重要,我们也希望这些举措能够尽快落地。因为这几年外界对对外开放最大的不满就是不落地,“光说不练”。这个现象更多的是执行层面的问题,很多行业的主管官员属于风险厌恶型,他们都不愿意去承担相关的责任,在具体落实的时候确实比较慢,当然也有一些动荡,比如股票市场波动,金融风险也是一个因素,这些都有阻碍,在开放的时候就比较谨慎一些,落实得确实没有那么好,或者说没有那么快。   现在习主席强调落实,作出的这些开放承诺,应该是更加严肃的,或者说可执行性是更高的,大部分措施应该年内可以落实。   当然,有的问题是长期的问题,比如知识产权保护,这个一直在做,只是说达到很高的水平,不是今年或者明年能实现的,但是今年也需要有一些实质性的举动,比如加大执法力度、防止强制技术转让,或者一些更具体的动作。   财新记者:除了习近平主席演讲里提出的四个方面的具体举措,中国下一步对外开放还有哪些工作需要去做?   屠新泉:我们过去经常讲改革开放、以开放促改革,其实现在的对外开放越来越多地和体制改革结合在一起,或者从贸易自由化或者经济一体化的角度来说,现在越来越强调所谓的边境后措施,或者叫国内管制措施协调、规制合作等概念。所谓规制合作,就是说它不再是边境的问题,或者说不再只是开放的问题,而是改革的问题,从一体化的角度来看就是国内规制的协调与合作。比如金融业开放的问题,不单纯是开放的问题,更多的是监管的问题。开放是开放了,比如允许外资进入保险等行业,但是,国内有审批,审批的时候又有各种各样的要求,可能存在着歧视的情况,然后审批的要求跟其他国家不一样,比如跟美国或欧盟的不一样,这种不一样实际上也造成一种壁垒。   所以,现在讲的对外开放的问题,实际上很多是制度改革的问题,包括监管的透明度问题和公开、公正、公平问题,这些问题可以说是贸易壁垒、投资壁垒,但更多的是营商环境的问题。   营商环境的问题不是仅仅针对外资企业,对国内企业也一样,民营企业进入银行业也有这些监管过程。   所以,这些不仅是开放的问题,它更多的实际上是政府职能调整、政府监管模式改革的问题,或者竞争政策的问题。这些问题可能就是更深层次的,确实是有难度的。实际上从国际规则的发展来看,国内措施的协调确实很难,WTO也没有能够实现。不要说WTO没有实现,TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协定)可能也谈不成,TTIP主要就是国内规制协调的问题。美欧的监管体制也不一样,比如美国对汽车行业的准入标准,跟欧盟就不一样,它们之间也很难协调。所以,这个问题不是只有中国存在,而是普遍存在的问题,协调起来难度也非常大,因为各国监管部门有各自的考虑,监管实际上主要是从国内的角度出发,比如国内消费者保护。这些问题解决起来难度确实非常大,我们也不能期望很短的时间内就解决了。   有一些国际组织,比如TPP(跨太平洋伙伴关系协定),现在正在尝试对国有企业、数据流动等问题开展国内规制协调,但效果怎么样,有待观察。虽然有了一些原则性的东西,但是具体会落实到什么程度,也说不好。   还有一个问题,国内措施的承诺,在国际的角度来监督是很难的,不像关税和边境措施那样一目了然,国内很多执行的东西到底是不是符合规则,很难界定,有很多含糊不清的东西。国际规则本来就不是很清楚,它跟国内规则之间的关系怎么处理,有很多的不确定性。另外,国内规制协调确实难度很大,比如在国内规制的协调上最进步、最先进的,就是欧盟,但是,欧盟成员国的国内监管措施也是不一样的,它在协调过程中也是遇到非常大的难度,面临很多问题,其内部的监管一体化也没有到很高的程度,有些领域实现了,有些领域也没实现。所以,这些问题解决起来确实也不能着急。   财新记者:习近平主席在博鳌演讲时提出,中国将加快加入世贸组织《政府采购协定》进程。这将产生什么影响?   屠新泉:中国在入世的时候有过一个承诺,要尽快启动《政府采购协定》谈判,我们在2007年年底启动了,但启动以后谈判的进展不是很好,一直没有谈拢,这几年搁置了。   中国的政府采购制度是个新制度,我们的《政府采购法》实际上是加入WTO以后才制定的,2002年才真正实施。《政府采购协定》主要解决的问题就是所谓政府采购当中的国民待遇问题,因为按照WTO规则,政府采购可以合法地歧视进口产品。所以,中国的《政府采购法》也有相关的规定,就是说要优先购买国货。加入《政府采购协定》就是要取消这一条,平等对待国产品和进口品,主要就是解决这个问题。这个问题在现实当中没有那么严重。中国的政府采购里面没有那么明显的保护本国产品的导向,对外开放的实际水平并不低。但是,从制度的角度来看,中国确实还没有符合《政府采购协定》的要求,所以我们要谈判。   但目前来看,谈判里面最大的问题是国有企业的问题。   按照中国的政府采购制度,国有企业的采购不是政府采购。但是,很多国家规定国有企业的采购是政府采购,他们就要求中国的国有企业,至少一部分国有企业,要列入政府采购的清单,受到《政府采购协定》的管辖。这个问题在中国是很大的挑战。因为我们的《政府采购法》本身就没有规定,另外国有企业改革的一个导向是成为独立竞争的市场主体,而不是政府主体。既然是市场主体,那凭什么要接受《政府采购协定》的管辖呢?这方面存在一些认识上的分歧,另外从现实的角度来看,国有企业的数量还是很大,采购规模也很大,这中间怎么协调、怎么管理,中国有关部门恐怕也没有想好。   这是最现实的一个难点,这跟中国市场经济水平也有关系。 中美贸易 2018年3月22日,美国华盛顿,美国总统特朗普签署总统备忘录。依据“301调查”结果,美国将对从中国进口的商品大规模征收关税,并限制中国企业对美投资并购。   财新记者:习近平主席在博鳌演讲提出,今年上半年将完成修订外商投资负面清单工作,全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度。这会产生什么影响?国内监管如何适应这一转变?   屠新泉:从开放型经济来说,开放程度越大,对国内的监管要求越高。以前都是靠把门关上来管理,那样比较省事,是最简单的,但是现在要开门,人家进来以后怎么监管?我想最主要可能还是靠竞争政策。说白了,现在最主要的担心就是两个,一个是国家安全,可以在外资进门的时候审;第二个就是外资进来以后,主要就是防止恶性竞争,或者防止垄断,那就要靠竞争政策来约束,不管是内资企业还是外资企业。当然,可能还有一些就是日常性的行业监管,比如消费者保护,金融安全是另外一个层面。从大的角度来看,就是维持一个竞争秩序。   这些也都在我们的能力建设过程中,这也是国家治理能力现代化的组成部分。   WTO机制难有更大突破   多边贸易体制路在何方?   财新记者:经济全球化发展至今,前一阶段的贸易自由化、便利化红利似乎到头了,一些国家和地区纷纷寻求更高水平的开放和合作,TPP即为典型。在你看来,WTO机制过时了吗?下一步它应该如何改进?   屠新泉:这个问题比较复杂。WTO体制是多边主义的产物,运转起来确实很困难。   我个人的理解是,多边体制要能够运转,有两个重要条件,一个条件就是这个体制内的核心成员、主导成员要有非常大的控制力,有优势,或者说有霸权。从多边贸易体制发展来看,有两次重大的突破,第一次就是1947年关贸总协定建立,第二次就是1995年WTO成立,这两次重大突破的前提条件是美国的绝对优势、超霸地位。   在国际政治里有一个理论叫霸权稳定论,美国一家主导,别的国家都得听它的,只有在这种情况下才能建立一种比较革命性的、根本性的制度变革。这确实是很难实现的,但是当时这两个时间点上具备了这样的条件。第二个条件是,这个体制的成员,要有基本一致的意识形态。1947年时很明显,关贸总协定排除了苏联,是资本主义国家的一个组织,在意识形态和贸易自由化信念上是一致的。1995年则是新自由主义、“华盛顿共识”。当时,苏联解体了,美国刚刚经历了“里根革命”,欧洲也刚刚经历了撒切尔主义的革命,都接受了新自由主义,还有一些过去搞进口替代的国家在80年代都崩溃了,比如巴西、阿根廷和非洲的一些国家,转向了出口导向型,所以最终形成了WTO。   但是,现在这两个条件都没有了,美国超霸地位没有了,成员的意识形态共识也没有了,现在WTO内部可以讲是有两个集团,一个是发达国家集团,一个是发展中国家集团,它们在贸易自由化问题上观点很不一致。美国这一方要自由化、市场化,减少政府干预,发展中国家一方则要求政策空间,政策空间就是政府干预,比如印度和巴西想要工业化,希望实行贸易保护。另外,2008年金融危机也产生了很大的影响,把各国对新自由主义的信奉给打破了,发现“华盛顿共识”也不行,而中国的模式给大家树立了一个新的榜样。   所以,我常开玩笑说,现在的WTO是个“维持会”,它已经很难再有大的突破了。这种大的突破得等待时机,只能靠时间来解决问题,当然小的突破仍然可以,在一些具体的领域还是可以做,比如《贸易便利化协定》签署生效和《信息技术协定》扩围谈判。但是,要达到像1947年、1995年这种水平,怎么也得等20年。   财新记者:现在美国逐渐由多边主义转向单边主义或双边主义,其他11个国家则在美国退出TPP后又成立了CPTPP(全面且有进展的跨太平洋伙伴关系协定)。在你看来,TPP或者CPTPP代表着未来的方向吗?   屠新泉:CPTPP的形成也说明美国统治力的下降,说白了就是这个世界可以不要美国,谁说TPP离了美国就活不了。最初我们还解释,TPP的达成最主要靠美国的主导发挥了很重要的作用。但是,离开了美国,剩下的11个国家也能够达成协议,美国退出了也就退出了。现在有人讲美国要退出WTO,让它退好了,说不定WTO会更好。   从经济一体化或全球化的角度来看,TPP或者CPTPP确实代表了一个未来的方向。从边境政策向国内政策扩展,TPP是一种尝试,它能不能成功,现在还不敢说,但至少是一种尝试。它解决了或者试图解决一些国内政策协调问题,比如国有企业、数据流动、劳工标准、环境标准、竞争政策等问题,它都做了一些尝试。当然,现在因为美国的退出,范围小了,它的影响会小一些。这样会更容易协调,但是产生的外溢效应就小了。以前为什么大家很关注TPP,因为它是一个model,树立一种榜样,或者说代表一种方向。   财新记者:中国未来会参与其中吗?   屠新泉:这个当然可以讨论。当年TPP成立谈判的时候也有很多讨论,但现在可能时机不太成熟。不是说中国不应该加入,而是说现在还不具备这样的条件,最主要的就是我们国内的市场化水平,能不能达到这样一个高度或者要求,还是有疑问的。虽然越南已经加入了,但是越南在加入TPP时的例外水平非常高,比如说国有企业的问题,真正大型的国有企业都在例外清单里,它只是在原则上接受了国有企业的相关标准,但具体真的要不要遵守,取决于越南自己的政策选择。包括劳工标准这些问题也是一样的。   财新记者:目前在WTO机制之外,中国也在与一些国家和地区签订自由贸易协定(FTA),还正在推进“一带一路”建设。   屠新泉:中国和别的国家谈FTA,处在一个比较尴尬的位置,不是特别有利。最主要的一点,就是中国的贸易自由化、市场化水平,还是不够高,中国谈FTA的时候是比较被动的,在大部分的情况下,中国谈FTA往往处于被要价的位置,而不是处在要价的位置。   中国跟其他发展中国家之间也存在这个问题。“一带一路”建设不是去降低贸易壁垒的,不是降低制度性成本,而是降低物理性成本,主要是基础设施投资,降低交通成本,因为交通成本以前是最大的贸易成本。当然,现在海运已经解决了很多问题。但是,因为“一带一路”沿线很多是内陆国家,通过这种铁路、公路的联通降低物理运输成本,也是一个很大的贡献。   中国经济除了对发达国家的出口,还是要靠挖掘内需。   大国发展经济主要就是靠内需,比如日本以前对贸易的依赖程度也是比较高的,现在也是主要靠内需,出口占GDP的比重也不高了。欧洲也一样,现在对外贸易依赖度也不高。当然,德国对贸易依赖度高,但德国主要是对欧盟市场的依赖,也不是对欧盟外市场的依赖。大国、大经济体必须这样,也必然是这样的。因为经济内部循环,才能产生最大的财富效益,才能让国内的企业、消费者享受最大的利益。■
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