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WTO动态

凤凰星:(屠新泉)中欧投资协定包罗万象,中国企业将经历大浪淘沙,美国还能搅局么?

 

中欧投资协定历时7年,其间波折无数,终于在2020年末尾如期达成。

这是岁末年初让全球为之一振的消息。这份横跨欧亚大陆的投资协定,是中欧共同打造的一份新时代经济合作样板,具有里程碑式的意义。

从最初的双边投资协定(BIT)再到如今覆盖面更广的全面投资协议(CAI),这份投资协定涵盖市场准入承诺、公平竞争规则、可持续发展和争端解决等四方面的内容。诚如中国商务部条法司司长李咏箑所言,中欧投资协定对标国际高水平经贸规则,着眼于制度型开放,是一项全面、平衡和高水平的协定。

谈判耗时数年却于“一朝”实现,彰显中国推进高水平对外开放的决心和信心。中国的经济规模早就不可同日而语,无论是自身的经济发展,还是与世界合作的方式,都来到了必须改变的节点。

此次中欧双方都拿出旨在平等互惠的“市场准入”承诺,所有规则也都“双向适用”。这势必给中国企业带来一番大浪淘沙般的洗礼,但这正是中国眼下所需要的。待到风雨过后重归平静,也是收获之时。


7年35轮谈判终落定

中欧投资协定谈判从2013年11月启动以来,共经历了35轮谈判。

在这之前,中国与欧盟绝大多数成员国签订过不同的双边投资协定,但缺少对市场准入、企业运营等方面的规范。随着中欧双边投资总量和贸易额的不断扩大,原有的投资协定已经不能满足双方经贸关系的发展需要。

在与中方合作的过程中,欧盟最大的抱怨便是“不对等”——欧盟提供给中国企业的是开放、公平的市场准入环境,但欧盟企业进入中国时却没能享受同等待遇。欧盟希望确保欧洲企业相对中国企业的非歧视性监管待遇,要求中国提高国家补贴的透明度。中方立场则是不希望涉及国有企业的政策被“公平竞争环境”原则所一刀切,力求保障国有经济在社会主义市场经济体制中的地位不受动摇。

因此,一份包含市场准入、透明度、劳工待遇、环境、争端解决等各方面内容的综合性投资协定成为双方共同的期待。

然而,这份协定的谈判过程并不顺遂。直到2017年5月的第13轮谈判时,欧盟方面发布的公告仍显示,双方在企业运营要求、准入后国民待遇和高级管理人员的签证待遇等诸多细节上存在分歧。

直到中美贸易战爆发,中欧投资协定谈判被置于更重要的位置而得以推动。但碍于新冠疫情,2020年上半年的谈判几乎陷于停滞,直到下半年才加速前进。

对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉对《凤凰周刊》指出,“中欧投资协定谈判确实非常困难且复杂,最主要原因是其涉及到中国很多国内政策、监管框架以及不同部门之间关系的调整。”

与以往的投资协定相比,中欧投资协定有着前所未有的意涵。“以往的投资协定主要关注外资企业在国内能不能得到充分保护,当前的协定则是包罗万象,涉及投资自由化、公平竞争、可持续发展等问题,是中国签订的第一个广义上的投资协定。”屠新泉强调。

根据双方的联合声明,中欧投资协定的英文全称为EU-China Comprehensive Agreement on Investment,可译为“中欧双边全面投资协定”。早在中欧谈判之初,这份投资协定中并没有“全面”一词,从第24轮谈判开始,中欧双方决定将投资协定改为现有名称。

默克尔和其他领导人一直在推动于今年年底前达成协议的努力

协定中还涉及一些敏感议题,例如国有企业补贴、劳工环境等。“这些问题在以往我们签署的国际协定中较少被涉及。此前谈判卡壳也并非全是技术性问题,而是政治问题。”屠新泉说,“而想要解决政治问题,需要的是决心和时机。”

当前诸多外部因素中,中美关系正处于关键节点,中国急需联合一个平衡力量来制衡美国对中国的压力。“拜登的当选反而使我们的紧迫性更高了,因为他上任后会重新拉拢盟友,共同应对中国。”这是拉扯七年的谈判之所以又能在2020年底快马加鞭谈成的原因之一。

另一大时机与欧盟内部调整有关。2019年欧盟完成欧洲议会的改选,来自德国的冯德莱恩当选欧盟委员会主席,外界普遍认为,这将进一步加强德国对欧盟的影响力。

2020年下半年恰逢德国成为欧盟轮值主席国,德国作为欧洲领头羊,对于欧中贸易、投资关系的影响力远超其他国家。近一年来,德国总理默克尔顶住美国的压力,在多项涉华议题上秉持客观、中立的态度。随着2021年默克尔卸任在即,对中国而言,抓住2020年下半年完成中欧投资协定是最佳时机。

从经济角度说,欧洲同样希望尽快完成中欧投资协定。目前中国是欧盟第一大贸易伙伴、第一大进口来源地、第二大出口目的地,也是欧盟重要的投资对象国。而欧盟是中国第二大贸易伙伴、第二大出口目的地和第二大进口来源地。

截至2020年11月,欧盟27国对华实际投资1179.8亿美元,累计设立投资项目数量超过3.8万个。疫情也没有动摇欧洲企业对华投资的信心,中国欧盟商会调查显示,89%的受访欧洲企业愿留在中国,三分之二的企业将中国列为前三大投资目的地之一。

不过,数据亦显示,欧盟对华投资仅占中国吸收外资比例的5%左右,而中国对欧投资仅占欧盟吸收外资的3.4%,这一现状和双方合作的意愿和经济体量并不相符。

特朗普政府过去四年对美欧关系的破坏也导致欧洲对美缺乏信任。位于布鲁塞尔的智库俄罗斯欧洲亚洲研究中心主任特蕾莎·法伦表示,“特朗普在执政四年里对欧洲挥舞贸易制裁大棒,甚至说欧盟还不如中国,让很多欧洲人对美国感到愤怒,认为应该走自己的路,而不是以美国马首是瞻。”

耶鲁大学法学院教授、中国中心主任保罗·格维尔茨认为,欧盟此次不听美国劝告而自行其是,就是要告诉美国:即便想与欧洲一道对付中国,也得考虑到欧洲自身的利益。

特朗普执政时期,欧盟国家和美国的伙伴关系恶化


彰显中国的改革决心

此前在谈到中欧投资协定时,欧盟驻华使团团长郁白曾将其缩写CAI拼读为KAI(开),寓意“开放”。此次谈判的达成,的确彰显了中国“以开放促改革”的决心。

为了兑现时间表中的承诺,中欧双方2020年在新冠疫情的背景下仍然进行了10轮谈判,为2014年以来次数最多的一年。

“新冠疫情既是谈判的干扰因素,也是促进因素。”中国现代国际关系研究院世界经济研究所原所长、研究员陈凤英向《凤凰周刊》指出,“一方面,疫情下的视频谈判提高了效率。要知道,如果要频繁安排领导人互访非常难,而视频谈判给后期的冲刺带来了极大便利;另一方面,疫情造成的经济衰退让双方有了更为强烈的紧迫感。”

据中国商务部2017年10月的消息,前14轮谈判中,中欧投资协定谈判已就不歧视性原则、改善监管环境以保护投资者的必要性以及制定劳工和环境标准的必要性达成一致。市场准入问题是其中最具挑战性的谈判内容之一。

这次欧盟委员会发布的消息显示,中欧投资协定中明确了欧盟企业的市场准入条件,且不受中国内部政策的影响。同时,该协定还允许欧盟在中方违反承诺时诉诸协定下的争端解决机制(具体细则仍未出炉)。

通过谈判,欧盟取得中国在市场准入上进一步的承诺,如取消一些行业的数量限制、股权上限或合资要求,所涉及的行业包括制造业、新能源汽车、云计算服务、健康(民营医院)、金融服务、研发(生物资源)等。此外,房地产、建筑、广告、航空运输和电信业也将向欧洲企业开放。而这些也是欧洲企业的传统“强项”。

欧洲方面解读称,内容涉及很多倒逼中国改革的措施,比如中方不再坚持新企业必须合资;不再坚持必须技术转让;包含很多环保和知识产权保护的内容;连保护了很多年的民营医院领域也开放了。

中欧签署商业投资协议,从战略上提升了双方经济合作发展的水平

“从协议的达成可以看出,中国大踏步继续开放的决心。”陈凤英指出,“当然各方都在努力,但协议能达成更大的因素在于中国改革的决心前所未有,我们称之为制度型改革。”

欧盟发布的内容还显示出,在制造业领域中国作出了全面承诺,仅仅保留了有限的例外条款(比如产能严重过剩的行业)。总体而言,这与欧盟的开放程度相匹配。

要知道,欧盟外国直接投资中大约有一半在制造业,例如运输和电信设备、化工、医疗设备等。中国还没有与其他任何国家作出如此深远的市场准入承诺。

中欧投资协定将是中国第一份履行国有企业行为义务和全面透明补贴规则的协议,也是中方首次对包括服务业和非服务业在内的所有行业以负面清单形式作出承诺,实现与《外商投资法》确立的外资负面清单管理体制全面对接。中国还承诺,将致力于批准包括国际劳工组织基本公约在内的保护劳工的条款。

陈凤英指出,关于国企改革、劳工问题、可持续发展问题等条款都有突破性,而早在中美第一阶段经贸协议的前期谈判中,就在这些内容上做了铺垫。“当所有国家都在谈内卷的时候,我们反而着眼于制度型改革。”

在中欧投资协定签署一个多月前,历经8年谈判的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)也尘埃落定。2020年11月15日,中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和东盟十国正式签署了RCEP协定,标志着世界上人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区启航,也意味着全球约三分之一的经济体量形成一体化大市场。

中欧完成投资谈判协定被认为是继RCEP后中国在2020年取得的又一“重大外交胜利”和“地缘政治胜利”。

“我认为中欧投资协定是比RCEP签署更重大、更深度的合作。”陈凤英评价说,“它远远超出一般性投资协议,将领域拓宽到环境保护这类全球合作议题以及WTO中的服务协议,还包括云计算、电信等数据安全内容,是一个超预期的拓展型协议。”

德国大众汽车在中国建厂


国内企业将经历大浪淘沙

中欧投资协定提升了外资进入中国市场的公平性,这势必会对中国本土企业,尤其是国有企业带来压力。

来自国际贸易组织(WTO)的数据显示,中国国有经济占GDP的比重为33%。而2020年的国务院政府工作报告中提到了国企改革的三年行动,旨在增强国企活力、提高效率,加快构建新发展格局。

中欧全面投资协定试图规范国企的行为,包括要求国企依据商业考虑采取行动,在购买和销售商品或服务时不得歧视。另外,中国还承担提供特定信息的义务,以评估企业行为是否符合协定中所规定的应当承担的义务。

“我不认为这份协定会给国企造成冲击,反而是一种动力,国企早就应该改革,中欧投资协定可以推动国企的三年改革计划。”在陈凤英看来,包括民企在内的所有企业都面临着极大的竞争,尤其是过去在劳工、环保等方面不够规范的民企在面临竞争时将面临淘汰的风险。“很多大型国企在这些管理标准和规范上反而更为严格。”

“对外资企业降低门槛后,中国所有企业都将面临直接竞争,毕竟欧洲的企业相对而言管理完善、标准严格,其产品可能更容易吸引中国消费者。”陈凤英强调,但竞争如果变成动力,将带来竞争性的上升,如果因缺乏实力而遭到淘汰也不是坏事,“企业只有通过竞争才能强大起来,这是大浪淘沙的过程”。

自中国改革开放后外资进入中国,本土企业从未停止与外资企业竞争,而中欧投资协定将加快这一竞争。

“以前的我们缺乏自信,总说还没准备好,所以不敢完全对等。”陈凤英称,未来的大浪淘沙中,如果能在有规则的竞争中生存下来,企业的竞争力一定会上升。“国内一些企业原则上竞争力未必会弱,但需要一个适应过程。”

图为戴姆勒-北汽在北京的工厂。中欧投资协定放松了对欧洲企业在华经营的许多限制。

中国刚改革开放时,企业只要大胆便有成功机会,未来需要面对的更多的是对标国际规范下依法有序的竞争。关键在于做好准备,把法律学透,按协议规范行事。

不过,外资首先选择进驻的区域是中国一、二线城市,较偏远的城市和地区恐怕暂时不会进驻。“中国这么大,任何企业都可以找到自己的生存环境,适合竞争的就去竞争。如果自认为竞争能力弱,就要根据自己的特点选择环境。”陈凤英说。

对于欧美一直针对的科技企业,中欧投资协定也提到,中国同意取消对云服务的投资禁令。该领域将对欧盟投资者开放,但其股本上限为50%;在计算机服务中,中国同意缩小计算机服务的市场准入限制,这相比当前情况有很大的改善;此外,中国将引入“技术中立”条款,该条款将确保对电信增值服务施加的股本上限不会应用于其他在线提供的服务,例如金融、物流、医疗等。

“与互联网和数字经济相关的科技企业中,那些涉及核心尖端技术的欧洲企业依然不会进来。”陈凤英分析称,“科技领域主要涉及的是‘科技中立企业’——即中端及中低端技术企业,双方最高端的科技企业不会合作,因为涉及国家安全问题。”


美国的施压还能奏效吗?

中欧投资协定在拜登上任前快马加鞭签署,引来美国的极大不满。

早在2020年12月下旬传出中欧将在年底结束谈判的消息后,拜登钦定的国家安全顾问沙利文便在推特上提及相关报道称,“希望尽早与我们的欧洲伙伴磋商,讨论我们对中国经济行为的共同担忧”。

沙利文在推特上表达不满

然而,欧盟并未考虑盟友的担忧,而是在拜登上任前如期达成协定。对欧盟而言,在与对欧洲漠不关心的特朗普政府打了四年交道后,欧盟领导人不想孤注一掷依靠美国。欧盟在协定文件里反复强调“是中国从来没有做过的承诺”,就是证实自己能独立于美国,解决与中国之间的问题。

当中欧投资协定谈判如期完成时,激起美国国内的反对声。

同一天,特朗普政府对欧盟挥起关税大锤。据路透社报道,美国贸易代表办公室表示,美方将提高部分来自欧盟产品的关税,包括法国和德国的飞机制造相关零件和葡萄酒。

美国白宫副国家安全顾问博明当天参加对华政策跨国议会联盟(IPAC)会议时表示,美国两党和整个美国政府都对欧盟在美国新政府上台前夕,就着手制定新的投资协定感到“困惑和震惊”。

美国《华尔街日报》引用批评人士的意见称,“即使该协议能给欧盟带来短期商业利益,却会将欧盟与中国的经济更密切地捆绑在一起,并可能在西方国家领导人努力制衡中国之际帮助其增强经济实力。”

然而,此时的拜登恐怕是有心无力,特朗普依旧忙于纠缠总统大选的结果,特朗普政府的那些高级顾问则把注意力集中在应对疫情的新刺激法案上。

德国《明镜周刊》称,拜登团队已表达了大西洋两岸联手制定对中国政策的意愿,但欧盟和主导谈判的德国似乎并未理会拜登的疑虑,而让中国在拜登就职前夕获得如此重要的协定。“这一协定的达成时机备受争议,也给未来欧美团结抗中投下阴影。”

协定签署两天前,拜登还专门发表讲话称,“当我们与中国竞争,并要求中国政府对其在贸易、技术、人权和其他方面的侵权行为负责时,当我们建立志同道合的伙伴和盟友联盟,共同捍卫我们的共同利益和价值观时,我们的地位将更加强大。”

但此番呼吁并未激起什么浪花,特朗普即便下台,他的那些理念注定还会给未来的欧美关系带来不确定性。

《纽约时报》指出,欧盟无视拜登团队的反对,发出了一个信号——即欧美关系不会自动回到奥巴马政府时的蜜月期。对欧盟来说,在不确定的世界里寻找确定性,目前的美国很难被视为最佳对象。

除去美国的压力,这份协议距离签署依旧面临繁琐的程序,需要欧盟27个国家政府的正式批准以及欧洲议会的投票表决。

屠新泉强调,不到最后一刻签字,仍有出现变数的可能。但从程序来看,若出现变数,主要也是欧方的技术性问题:一是欧盟决策审批体系比较复杂;二是文本梳理翻译成不同语言会有一定工作量。

值得观察的还有来自美国的压力。“拜登此前将中国称作美国的竞争对手而非敌人,如果他真的这么认为,就不应该阻挠中欧投资协定的签署。因为其中很多内容也是美国对中国的诉求。中国已经按照美国所要求的方向、规范在走,美国若反对就是要把中国当敌人。”屠新泉指出,所以对未来的拜登政府来说,这也是一次很重要的测试——即美国如何看待未来的中美关系。

陈凤英也认为,中欧投资协定未来细化时难免存在波动,但双方会共同克服。“特朗普没有章法的制裁和贸易战不仅把中国的谈判团队锻炼出来了,也让我们更勇敢、更大踏步地继续开放。从RCEP到中欧投资协定的签订,我们增强了自信,可称之为一个新的站位和起点。”


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