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WTO动态

TPP的前途与WTO的未来

    TPP的前途与WTO的未来

2016年08月24日09:16    来源:中国发展观察杂志社

原标题:TPP的前途与WTO的未来

经过五年多谈判,美国、日本、澳大利亚、加拿大、越南等12个国家于2015年10月就跨太平洋伙伴关系协定(TPP)达成一致,并于今年2月4日正式签署了协定文本。然而,就在距离11月8日美国总统大选仅剩三个多月之际,美国两党候选人均发出强烈反对TPP之声,使得TPP再次成为舆论焦点。

有分析认为,TPP协议一旦实施,新规则将对WTO的多边贸易体制产生严重影响,甚至可能面临WTO被架空的危险。那么,TPP与WTO有怎样的区别?WTO是否会被取代?又有怎样的未来?

TPP或源于对东亚共同体的解构

TPP的英文名称为 Trans-Pacific Partnership Agreement(简称TPP),一般译为“跨太平洋伙伴关系协定”。其前身是“跨太平洋战略性经济伙伴关系协定”(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)。TPP宣称,其目的是推进跨太平洋区域经济自由化,构建多边经济伙伴关系。TPP的北大西洋版——跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)也在谈判之中。

中国现代国际关系研究院研究员刘军红向《中国发展观察》记者介绍了TPP产生的背景和发展历程。他说,TPP的前身是2005年新加坡、新西兰、文莱和智利四国达成的自由贸易区。2010年3月,美国、澳大利亚等加入,形成八国谈判体制。2011年11月,日本民主党野田政府表示加入谈判意向,愿与各国展开磋商。2013年3月,安倍政府直接表示参加谈判,当年7月正式启动12国谈判体制。

刘军红表示,围绕TPP谈判,事实上经历了美国对东亚地区合作形势、框架的认识与对策的变化过程。东亚地区合作起于1997年东亚金融危机。东亚金融危机前,日本对东亚的政策基本不敢明提“亚洲区域性”问题,而仅是个别合作。危机后,团结协作共同应对危机的意识增强,“东亚人的东亚”意识上升,对日本侵略历史的芥蒂淡化。日本开始公开提出东亚区域话题。在此背景下,日本提出单独出资1000亿美元,构建亚洲货币基金(AMF),但遭到美国的打压而夭折。之后,日本开始走多边合作道路,利用东盟原有的货币互换机制,于2000年推出亚洲货币互换机制——“10+3”框架下的货币合作机制——“清迈倡议”,并与IMF(国际货币基金组织)挂钩,也得到美国的认可。此后,日本率先与新加坡谈判EPA(经济伙伴关系协定),奠定了东亚区域(10+3)经济合作架构,由此衍生出多组FTA(自由贸易协定)谈判框架——多辅多轴型区域合作框架(10+3、10+1等)机制。

“在2006年前,美国对东亚这种经贸关系为主规则谈判保持‘善意忽视’态度,因为尚未触及美国的核心利益。”刘军红说,但是,当2004年底“10+3”万象会议决定将“东亚共同体”作为地区合作总目标,并要召开“首脑会议”时,尤其是日本小泉政府正式提出构建“东亚共同体”,并将快攻东盟作为优先战略议题时,美国国会和政治学者提出异议,称“东亚共同体”缺少“民主”,而经济学者如伯格斯滕则指出“东亚共同体是对跨太平洋自贸区的割裂”,美国政府自此不再保持“善意忽视”。2006年日本政府提出澳大利亚、新西兰和印度加入东亚合作框架,即添加“民主元素”,形成“10+6”格局,尤其是当时的安倍政府提出“亚洲价值观共同体”后,美国认为这是对“民主=美国”的一般逻辑的公然否定,开始关注东亚地区合作。在2006年APEC(亚太经合组织)会议期间,美国提出“在APEC框架下容忍任何双边FTA”,但唯独拒绝与日本谈判FTA。而此前,美国曾两度要求日本谈判FTA,都被日本拒绝。2007年,布什政府提出利用新加坡、新西兰、智利和文莱的FTA,构建“环太平洋自贸区”构想。

刘军红表示,美国金融危机后,奥巴马政府正式提出构建更高水平的TPP。而在此期间,以东盟为中心的五组FTA于2010年1月1日全面启动,即东盟(ASEAN)+中、日、韩、澳、新、印FTA全面签署,一个广泛涵盖太平洋西岸的自贸区已见雏形。此时,美国在横滨APEC峰会期间提出要用一年时间全面推进TPP谈判,力争在2011年美国主导夏威夷APEC会议期间达成TPP。2010年正是APEC在1994年茂物宣言提出发达国家实现贸易投资自由化的目标年,日本也希望利用主持横滨峰会对此做一总结,而美国抢先提出TPP事实上让日本的横滨宣言仅以附件的形式挂在网上,未能对茂物宣言做一个里程碑式的总结,这折射出日美在区域合作问题上的深层矛盾。

“从这个意义上看,美国提出TPP,并主导21世纪规则,在抵制新兴国家、抑制新兴国家经济增长力的同时,也有很强的拆解东亚共同体之意。由此,TPP堪称对东亚共同体的解构。”刘军红说。

在对外经贸大学中国WTO研究院院长屠新泉看来,美国的这一重大决策还有两个原因:一是WTO多哈回合经过多年努力尤其是2008年7月部长会议的艰苦谈判,依然未能取得实质进展,使得美国丧失了对WTO的信心,美国希望启动新的区域贸易谈判来推进其主导的贸易和投资自由化,而加入TPP是一个有效的捷径。二是美国在伊拉克、阿富汗收缩之后,将亚太地区视为战略扩展的重点,而TPP被视为美国巩固和扩大在亚太地区盟友体系和领导权、对抗中国影响力扩张的经济支柱。

WTO不会被TPP取代

有人称美国有意退出WTO,并利用TPP取代WTO,屠新泉不认同此种观点。他认为,“美国不会退出WTO,也并不打算完全以TPP取代WTO。WTO仍然有其特殊的价值和不可替代性。事实上,美国在谈判TPP时也未放弃利用WTO推进其特定目标,如2013年巴厘岛部长会议期间达成的《贸易便利化协定》。”

刘军红亦表示,“鉴于WTO是迄今为止多边贸易投资安排框架中唯一具有纠纷解决机制,并且具有强制力的涵盖全球的国际组织,它不可替代,对美国也是非常有用的工具,美国自然没有必要肢解WTO,相反,美国一直在利用WTO机制,实施贸易保护主义。”

在屠新泉看来,“美国确实希望利用TPP来主导制定新一代的贸易和投资规则,进而对WTO中的发展中国家尤其是新兴大国构成压力,一方面促使其在WTO谈判中做出让步,另一方面则是削弱这些国家对新的国际规则的影响力。”

谈到TPP与WTO的不同时,屠新泉表示,“TPP规则和WTO规则最大的区别在于TPP只适用于加入TPP的12个成员,而WTO规则适用于164个成员。从内容来看,TPP基本上是在WTO规则基础上的升级或扩展,其主要方向是提高贸易和投资自由化的水平,进一步降低贸易和投资壁垒,进一步减少成员政府对经济、产业和贸易的行政干预。”

刘军红则称,“TPP在规则上主张更高标准,涵盖更多领域,大致分三大部分,31个领域,即市场准入、边境措施和边境内制度,涵盖关税、非关税壁垒、投资规则、人员移动、知识产权、国有企业、政府采购,乃至工会组织等涉及制度(权力)的规则,事实上相当于对地区进行一次权力体系的国际化重建,直接涉及各国主权。如此“高标准严要求”,实际上形成对各国的制度制约,而不是其所标榜的经贸自由化。相反,WTO至少对发展中国家提出了不同、有差别的规则,形成了有管理的自由贸易机制,比如,发展中国家并未被要求加入《政府采购协议》,这对发展中国家的相关产业,以及政府的经济、产业政策有相当容忍度。”

屠新泉补充道,“TPP在方向上仍然是自由化和市场化,仍然体现了WTO的基本原则和精神。但是,TPP中的环境和劳工规则更多体现了美国的价值观以及对国内反全球化势力的妥协,与WTO的贸易和投资自由化并不一致。”

WTO未来的前景和发展趋势如何?TPP会对WTO产生怎样的影响?刘军红坚定地说,“WTO经历了近70年的发展历程,照顾到了世界经济发展不平衡性、多样性,具有广泛的涵盖性,也体现了相对的公平和平等性,符合广大发展中国家的利益,具有生命力。”

屠新泉指出,“WTO仍然是当今唯一处理国际贸易关系的全球性组织,具有不可替代的价值。无论是TPP还是TTIP,都没有吸引任何一个发展中大国参加,即便它们都成功生效,美欧仍要处理与发展中国家的关系,仍然要依赖WTO。从当前的形势来看,大多数发展中国家都不会加入TPP或TTIP,尤其是发展中大国,因为它们在经济发展阶段以及经济发展理念上都与之相去甚远,贸然接受过高的贸易和投资规则并不一定有利。此外,即使多哈回合谈判可能难以全部完成,但WTO仍然有其自身的制度灵活性,可以逐步推进特定领域以及新议题的规则谈判和制定。而在大多数问题上,只有包括了大多数发展中国家尤其是新兴大国的国际规则才具有实质性的经济意义。”

刘军红进而分析道,“冷战结束后,发达国家比较优势在削弱或丧失,意图通过对外自由投资,实现比较优势的动态转移,尤其是希望通过与发展中国家签订‘投资协定’,而不是简单的投资保护协定,让发展中国家在发达国家企业进行投资前就承诺开放市场,即‘投资前承诺’,进而任意进出发展中国家市场,实现资本收益最大化。但是,这样将损坏发展中国家基干企业、产业的发展条件,从而将发达国家与发展中国家的差距固定化、重构化,以确保‘一个在楼上,一个在楼下’。为此,广大发展中国家在WTO回合谈判中团结一致,共同抵制发达国家推进普遍‘投资协定’(投资规则)的做法,以至于双方矛盾激化,谈判搁浅。对此,更着急、焦虑的是发达国家,发达国家开始通过主导区域、双边FTA方式,获取区域性规则、制度制定权。”

他说,权力是政治的核心,国际上也是如此。国际贸易投资的规则、制度制定权,意味着国际政治权力。发展中国家有必要根据自身条件捍卫自身利益,而不是盲目地追随发达国家搞区域共同体。

中国应坚持以WTO为主导

WTO的发展对中国的发展具有至关重要的影响,面临美国等发达国家的“围堵”或“排挤”,中国如何利用WTO规则,以实现自身的利益和发展?

“应该说,中国是WTO体制的受益国。”刘军红分析,2001年中国加入WTO,意味着同时打开欧美两大市场,在世界经济体系中豁然开朗,由此,世界投资涌入,贸易大发展,经济大进步。入世后第一个十年,中国经济连续保持10%以上的增速,奠定了中国经济崛起的基础。入世带来国际社会对中国市场经济的标准性认可,引发了对华直接投资,并以此为核心形成中国本土市场上的制造业、产业群聚集,进而形成了世界最完整的产业分工体系,还衍生出世界市场一部分的“中国市场”,由此奠定了中国作为产品供给地、世界市场、世界资金供给地,甚至世界资本供应地的地位。这些决定了中国崛起的条件,也是实现“两个百年”目标的基础。

屠新泉表示,“中国很好地利用WTO红利,实现了贸易和经济的高速增长。因此,中国是非常珍视WTO这个平台的,也一贯坚决维护WTO在全球贸易治理中的主渠道地位。WTO多哈回合僵局削弱了其权威和地位,对中国来说也是丧失了一个发挥国际影响力、掌握国际规则制定话语权的平台。但同时也要承认,多哈回合僵局是全体成员共同造成的,其中也有中国的部分责任。尽管破解这一僵局不可能依靠中国一己之力,但中国作为世界第一贸易大国以及WTO的重要受益者,理应做出更大贡献、付出更大努力,以自己的积极作为吸引其他成员对WTO的兴趣,凝聚更多成员的共识,共同找到一条化解分歧、稳步前进的道路,恢复WTO的活力,使之更好地为世界贸易的健康发展服务。”

刘军红倡言,中国必须坚持以WTO为主导的世界多边贸易投资体系,推进区域自由贸易投资体系,但需要避免唯发达国家是从。他说,近二十余年,WTO之所以推进不动,主要问题在于发达国家不用力,发达国家的政治中枢首脑几乎都参与了区域整合进程,但从未有一家积极支持推进WTO谈判,这意味着没有“政治投入”。同时,在WTO体制下,诸如农产品关税、非关税壁垒等问题,发达国家之间矛盾重重,直接体现了“资本主义的对立”,不可协调,只不过这种矛盾暂时被发展中国家与发达国家之间的投资规则等问题掩盖了,以致于国际社会广泛认为WTO不能推进的根源在发展中国家。今后,中国及其他发展中国家仍需要将发展视为主要矛盾,推进发展、持续发展,跨越中等收入陷阱,争取更加公平、平等的发展地位。“对发展中国家而言,和平与发展仍是时代主题,无法偏废。”(记者 高妍蕊 张倪)